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La reforma de la regulación de los servicios de comunicación audiovisual

El sistema político uruguayo tiene la oportunidad de adoptar decisiones estratégicas para lograr un país más democrático, dentro de lo cual está la aprobación de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual. Pero estamos también aproximándonos peligrosamente a la posibilidad, si esas decisiones no se toman a tiempo, de frustrar esa oportunidad histórica y, tal vez, irrepetible.

Uruguay tiene un sistema de medios de comunicación que está concentrado en unas pocas empresas y personas. Un oligopolio formado por tres grupos económicos controla el mercado de la TV abierta y de abonados, dominando la audiencia, la facturación de la publicidad e instalando una única agenda informativa en todo el país desde Montevideo.

A menor escala, pero con fuerte poder de incidencia local, la concentración también se reproduce en los departamentos con empresarios y grupos familiares que concentran multimedios a través de autorizaciones para operar señales de TV abierta, brindar servicios de TV para abonados y contar con una o más radios.

Garantizar que haya un sistema de medios plural y diverso, para que exista un pleno ejercicio de la libertad de expresión y de información es una recomendación central de todos los organismos internacionales de protección y promoción de la libertad de expresión. Sin democratizar los medios no se puede democratizar la sociedad, y es ésta una tarea aún pendiente en nuestro país. Y no hay mejor forma de comenzar a democratizar que mediante una reforma legal aprobada por un Parlamento elegido democráticamente. Con ese objetivo el Frente Amplio para el periodo 2010-2015 planteó claramente su compromiso con la «Democratización de los medios de comunicación y de la información fortaleciendo los medios de comunicación públicos, generando en el sector privado una efectiva libre competencia y participación de la sociedad civil en la definición de las políticas públicas de comunicación.»

Para colaborar con el debate público y parlamentario se ha preparado esta breve guía con los temas claves de la iniciativa legal y sus fundamentos. Esperamos que este documento sea útil, además, para alimentar el análisis dentro del propio Frente Amplio, en todos sus Comités y Departamentales, en un tema central para nuestra democracia.

¿Es legítimo regular los medios de comunicación?

En todo el mundo hay regulación de medios, sean éstos escritos o audiovisuales. La hay en Venezuela, Ecuador, Argentina y Brasil, pero también en Chile, México, Colombia, los países europeos y Estados Unidos. Además, los medios de comunicación ya están regulados en el Uruguay, tanto en aspectos referidos al acceso a los mismos como, incluso, respecto a los contenidos que emiten.  El asunto no está en responder si se puede o no se puede regular los medios de comunicación. En clave democrática, lo que es necesario dirimir es cuáles son los límites de esa regulación, para que ésta sea legítima. Por tanto: qué se regula, qué no se regula, cómo se regula, y quién aplica esa regulación son los aspectos a aclarar, para que no se convierta en un simple pretexto para censurar o condicionar la emisión de informaciones y opiniones, en particular aquellas que sean críticas o negativas con el gobierno de turno.

¿Qué se quiere regular y qué NO se quiere regular?

El proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual o «Ley Audiovisual» no es un proyecto de Ley de Medios en tanto no pretende regular la prensa escrita ni tampoco tiene como objetivo la regulación de los contenidos de los medios o intervenir en su línea editorial. El gobierno uruguayo no pretende hacer una «Ley Mordaza» contra los medios de comunicación. Por el contrario, la finalidad no es otra que seguir adecuando nuestro marco normativo para proteger y promover la libertad de expresión, garantizar la diversidad y el pluralismo en el sistema de medios y dar previsibilidad y certezas jurídicas a los dueños y trabajadores de los medios, protegiendo, a la misma vez, los derechos de las personas ante los propios medios, sean comerciales, comunitarios o públicos.

¿Es necesaria una nueva legislación sobre radio y televisión?

Es imprescindible. Porque urge actualizar nuestro marco normativo derogando la Ley de Radiodifusión vigente en nuestro país desde 1977 que es vieja, pobre, y no es capaz de responder a los desafíos regulatorios de los avances tecnológicos de los últimos 36 años. Porque hay que armonizar un panorama normativo basado fundamentalmente en decretos presidenciales que fueron agregándose en estos años y que dejan un marco regulatorio disperso y que no brinda seguridades jurídicas. Porque es preciso democratizar un sistema de medios excesivamente concentrado en unos pocos grupos económicos, en particular en la TV. Sin democratizar los medios no se puede democratizar la sociedad, y es ésta una tarea aún pendiente de nuestra democracia.

¿Por qué una Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y no sólo de radiodifusión?

La nueva ley da cuenta de la necesidad y pertinencia de regular la radio, la televisión y otros servicios de comunicación audiovisual, sin importar qué plataforma tecnológica utilicen, o si es paga o gratuita. Hasta ahora nuestra legislación regula, por separado, distintas tecnologías, con una ley que regula solamente los servicios de radio y TV abierta (o radiodifusión) y un decreto que regula la TV para abonados. El proyecto de ley se propone, en atención a la creciente convergencia tecnológica de soportes y servicios, y a la importancia que tienen los diferentes servicios audiovisuales para la democracia, la identidad y la soberanía de un país, regular la radio y la televisión más allá de la infraestructura que utilicen para su difusión y distribución.

¿Cuáles son los principios y objetivos que orientan la Ley Audiovisual?

El enfoque principal de esta nueva ley son los derechos humanos, que logran su máxima expresión a través de los servicios de radiodifusión y otros medios audiovisuales. En este sentido, no es solamente una norma para los medios; es una ley para proteger el derecho de todas las personas ante el Estado y los propios medios, sean estos públicos, comerciales o comunitarios. Los principios y objetivos de la Ley Audiovisual son, entre otros: la protección y promoción de las libertades de expresión, información y comunicación; la promoción de la competencia y el fortalecimiento de la industria audiovisual nacional; la no discriminación en el acceso a las frecuencias y otros medios audiovisuales; la transparencia y publicidad en los procedimientos; y la promoción de la pluralidad y diversidad de medios.

¿La Ley violará o recortará la libertad de expresión e información?

El proyecto de Ley Audiovisual reconoce, protege, garantiza y promueve la más amplia libertad de expresión e información de todos los actores, en particular, de los titulares y trabajadores de los medios de comunicación audiovisual, en consonancia con los más altos estándares internacionales de derechos humanos. El proyecto no incluye regulación de contenidos tales como exigencias previas de veracidad o imparcialidad e impulsa la autorregulación, sin imponer códigos de ética desde el Estado y además prohíbe expresamente cualquier mecanismo de censura previa, o de presiones directas o indirectas sobre los medios y sus trabajadores por parte de las autoridades; reconoce la cláusula de conciencia de los periodistas; reconoce expresamente la libertad editorial de los titulares de servicios de comunicación audiovisual, lo cual incluye la determinación y libre selección de programación y garantiza la diversidad y pluralismo en el sistema de medios.  Además, los medios públicos tendrán autonomía editorial del poder político y funcionarán dentro de un Sistema Nacional de Radio y Televisión del Uruguay dirigido por un organismo independiente del gobierno, designado previo aval parlamentario.

¿Qué derechos tienen las personas ante los medios de comunicación audiovisual?

Una Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual no puede ser vista como una ley hecha solamente para quienes tienen medios de comunicación sino para todos los actores relacionados con estos servicios, sea como difusores o como audiencia y usuarios de los mismos. En este sentido, el proyecto de Ley innova con la inclusión de varios capítulos donde se reconocen expresamente el derecho de las personas (no sólo como «consumidores») en tanto sujetos del derecho a la libertad de expresión, información y comunicación, incluso ante los propios medios. El proyecto se limita a revisar y mejorar la legislación sobre cuatro aspectos: la protección y promoción de los derechos de niños, niñas y adolescentes y de los derechos de las personas con discapacidades sensoriales; el derecho del público a acceder a determinados eventos de interés general para la sociedad; la regulación de la publicidad en protección del derecho de los usuarios y consumidores de servicios de comunicación audiovisual; y el derecho al acceso a información en tiempos electorales.

¿La protección de la niñez implica una censura a la información sobre violencia y la prohibición de hacer publicidad?

En absoluto. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos reconoce expresamente que la libertad de expresión no es un derecho absoluto y puede ser regulada para fines legítimos, como el respeto a los derechos de niños, niñas y adolescentes. De hecho, la única excepción al principio de no censura previa se incluye expresamente en la propia Convención Americana en materia de espectáculos públicos, con el fin de proteger a la niñez. Consecuentemente, regular la programación de los medios de comunicación masivos para que ciertos contenidos sean aptos para todo público es una medida de protección de los derechos de los más vulnerables que es legítima, en tanto sea usada exclusivamente para ese propósito específico.

¿Cómo administrará el Estado las frecuencias del espectro radioeléctrico?

La regulación del acceso a las frecuencias de radio y televisión ha sido siempre un aspecto clave para garantizar el derecho efectivo a la libertad de expresión y a la comunicación. El proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual consolida un cambio ya operado por los gobiernos de izquierda en la manera de entregar el uso de las frecuencias que son patrimonio de todos los uruguayos: desde 2005 no se han entregado autorizaciones «a dedo» sino que han sido otorgadas mediante concursos públicos abiertos y luego de la realización de consultas y audiencias públicas en la localidad donde se prestará el servicio.

La regulación propuesta es consistente con las recomendaciones internacionales, que exigen que en la gestión y administración de las frecuencias los organismos estatales contemplen procedimientos transparentes, públicos, con mecanismos periódicos de rendición pública de cuentas sobre su gestión, y que garanticen una efectiva participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones.

¿Cómo garantizar igualdad de oportunidades y acceso equitativo a los medios?

La regulación de los medios audiovisuales está justificada, según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, si tiene como finalidad «asegurar igualdad de condiciones en el acceso a las frecuencias y mayor diversidad de los medios de comunicación audiovisual» pues no puede haber plena libertad de expresión sin acceso equitativo a los medios de comunicación que permiten su ejercicio. Es por eso que el proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual del gobierno uruguayo recoge ampliamente estas recomendaciones internacionales para garantizar la igualdad de oportunidades de toda la población, y asegurar un reparto equitativo de las frecuencias para radio y televisión, entre otras medidas.

¿Cómo lograr un sistema de medios diverso y plural, sin monopolios ni oligopolios?

El proyecto establece medidas para limitar o impedir la formación de monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicación, de modo de promover la diversidad de informaciones y opiniones y la apertura a la competencia, en tanto «los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicación deben estar sujetos a leyes antimonopólicas por cuanto conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho a la información de los ciudadanos.»               El proyecto también incluye disposiciones para promover la producción, difusión y distribución de contenidos nacionales en la radio y la televisión uruguaya, también denominada en algunos países como «cuota de pantalla». Estas regulaciones son un componente necesario para asegurar ciertos mínimos de producción nacional, tal como hacen otros países como Francia, Colombia, Chile, Argentina o Canadá.

¿Medios públicos o medios del gobierno?

El proyecto de Ley propone la creación de un Sistema Nacional de Radio y Televisión del Uruguay (SNRTV) como persona jurídica de derecho público no estatal con el objetivo de administrar, dirigir y operar los servicios de radiodifusión sonora y de televisión públicos, así como otros servicios de comunicación de titularidad del Estado nacional. Las políticas generales para el desarrollo y funcionamiento de ese Sistema Nacional, así como la designación de los directores de la radio y la TV pública, serán elaboradas y aprobadas por un Consejo Directivo Nacional designado a propuesta del Poder Ejecutivo pero con previo aval parlamentario, para garantizar su independencia editorial del gobierno.

¿Quién fiscaliza y aplica lo dispuesto en la Ley?

El proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual incluye disposiciones sobre el diseño institucional, tanto para la elaboración y aprobación de las políticas públicas en la materia, como respecto a la fiscalización y aplicación de la propia Ley, partiendo de la institucionalidad vigente. En este sentido, ratifica el rol y los cometidos del Poder Ejecutivo (el MIEM y la DINATEL) en materia de políticas, y de la URSEC en materia de regulación técnica. La innovación se produce en la creación de un nuevo organismo independiente de aplicación de la regulación establecida en esta nueva Ley (Consejo de Comunicación Audiovisual – CCA), en la unificación y fortalecimiento de un organismo consultivo con participación ciudadana (Consejo Honorario Asesor de los Servicios de Comunicación Audiovisual – CHASCA) y la creación de la figura del Ombudsman de los Servicios de Comunicación Audiovisual, que asumirá la defensa de los derechos de las personas reconocidos en esta Ley.

 

Semanario Voces, 10 de julio de 2013 – Gustavo Gómez

 

 

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